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【科創資訊】《政府投資條例》:政府項目不得墊資施工!徹底堵死EPC+F

發布者:信息員    發布時間:2019-08-05    分享到:

PPP模式是指政府通過與社會資本建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。這里的社會資本,按照發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》里說的,就是指符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業,或其他投資、經營主體。EPC模式是指設計、采購、施工一體化模式,就是工程總承包模式,“EPC+F” 模式簡而言之就是工程總承包加投融資,其實質就是墊資承包。相比于手續繁瑣、管理嚴格的PPP推進流程,“EPC+F”模式操作相對簡單,更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業績的要求。


《政府投資條例》(以下簡稱條例)于2019年7月1日正式實施,這是我國政府投資領域的第一部行政法規文件。《條例》包括“總則、政府投資決策 、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監督管理、法律責任”等六章三十九條規定。下面,科創部就《條例》中的重點內容進行簡要分析。



一、明確投資方向(非營利性項目)

《條例》規定,政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源,包括社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。同時要發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

解讀

未來,政府投資的方向將是公共領域的公益性或準公益性項目,采取“以社會主體投資為主,政府投資為輔”的方式 ,這也從側面表明了政府要把有經濟收益的(經營性)項目讓利給社會資本,更大程度激發社會資本的活力,從而帶動經濟穩步增長。


二、確定資金來源(納入財政預算)

《條例》要求,政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。要加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

解讀

政府投資不能盲目,要根據本級社會發展水平和財政狀況,有多大桌就請多少客,一定要腳踏實地,穩步發展地方經濟。政府投資要做到“兩禁止”:一是禁止投資加杠桿、二是禁止投資搞膨脹。


三、統一審批程序(在線審監平臺)

《條例》規定,政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目,項目單位應當編制項目建議書、可研報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。

對采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的,項目單位應當按照國家有關規定辦理手續;除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺,使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

解讀

明確了政府投資項目的決策和審批程序,強調了概算約束指標(超估算10%,相關部門可以要求項目單位重新提交可研報告)。

四、規范項目資金(禁止墊資行為)

《條例》要求,政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位,政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

解讀

首先以文件形式明確政府投資項目不得由施工單位墊資建設。“施工單位墊資”這個詞語好熟悉,其實就是“EPC+F”!

關于“EPC+F”是否違規的爭論從來就沒有停止過。現在好了,《條例》的出臺,應該給這些爭論劃上一個圓滿的句號。科創部認為,“EPC+F”模式是弊大于利。一方面很可能會形成政府隱性債務;另一方面則有可能形成拖欠民營、國有企業工程欠款。這與當下中央要求加強各地方政府隱性債務管理和加速解決拖欠民營企業中小企業工程款的要求不謀而合。


五、強調事后監督(第三方評價)

《條例》要求,投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目,委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果,對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

解讀

俗話講,“自己的刀難削自己的把”,對于引入第三方評價機構評估政府投資項目,對政府投資項目未來的發展肯定是有利的,但效果如何,還得看后續療效。


六、防范債務風險(追究法律責任)

《條例》規定,有下列情形之一的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定追究法律責任:

1.政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金;

2.未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付;

3.轉移、侵占、挪用政府投資資金。

解讀

《條例》將防范地方政府債務風險作為重要環節,并且將對違法違規舉借債務籌措投資資金的行為追究法律責任,態度之堅決、語氣之強硬,各地方政府和平臺公司要三思而后行、謀定而后動!


鏈接

          政府投資條例


              第一章 總則

第一條 為了充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,制定本條例。

第二條 本條例所稱政府投資,是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。

第三條 政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構。

第四條 政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條 政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

第六條 政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金,應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求,并平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式,加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條 國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規定,履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

         第二章 政府投資決策

第八條 縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。

第九條 政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目),項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求,并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

第十條 除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱在線平臺),使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規劃、產業政策等,公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等,并為項目單位提供相關咨詢服務。

第十一條 投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等,從下列方面對政府投資項目進行審查,作出是否批準的決定:

(一)項目建議書提出的項目建設的必要性;

(二)可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況;

(三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求;

(四)依照法律、行政法規和國家有關規定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的,應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

第十二條 經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條 對下列政府投資項目,可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序:

(一)相關規劃中已經明確的項目;

(二)部分擴建、改建項目;

(三)建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目;

(四)為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍,由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規定。

第十四條 采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的,項目單位應當按照國家有關規定辦理手續。

       第三章 政府投資年度計劃

第十五條 國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃,國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃。

第十六條 政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條 列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件:

(一)采取直接投資方式、資本金注入方式的,可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定;

(二)采取投資補助、貸款貼息等方式的,已經按照國家有關規定辦理手續;

(三)縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件。

第十八條 政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條 財政部門應當根據經批準的預算,按照法律、行政法規和國庫管理的有關規定,及時、足額辦理政府投資資金撥付。

       第四章 政府投資項目實施

第二十條 政府投資項目開工建設,應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件;不符合規定的建設條件的,不得開工建設。

國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目,按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。

第二十一條 政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施;擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定的程序報原審批部門審批。

第二十二條 政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條 政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定;涉及預算調整或者調劑的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。

第二十四條 政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期,任何單位和個人不得非法干預。

第二十五條 政府投資項目建成后,應當按照國家有關規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金,應當按照國家有關規定繳回國庫。

第二十六條 投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目,委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果,對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

            第五章 監督管理

第二十七條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式,加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制,通過在線平臺實現信息共享。

第二十九條 項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理,將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條 政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條 政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項,依照有關法律、行政法規和國家有關規定執行。

         第六章 法律責任

第三十二條 有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)超越審批權限審批政府投資項目;

(二)對不符合規定的政府投資項目予以批準;

(三)未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算;

(四)為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(五)履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條 有下列情形之一的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定追究法律責任:

(一)政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金;

(二)未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付;

(三)轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條 項目單位有下列情形之一的,責令改正,根據具體情況,暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金,暫停或者停止建設活動,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)未經批準或者不符合規定的建設條件開工建設政府投資項目;

(二)弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(三)未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作較大變更;

(四)擅自增加投資概算;

(五)要求施工單位對政府投資項目墊資建設;

(六)無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條 項目單位未按照規定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查,或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條 違反本條例規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

          第七章 附則

第三十七條 國防科技工業領域政府投資的管理辦法,由國務院國防科技工業管理部門根據本條例規定的原則另行制定。

第三十八條 中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理,按照中央軍事委員會的規定執行。

第三十九條 本條例自201971日起施行。



(科技投創部)

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